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基础设施项目实施PPP模式的若干问题及建

时间:2019-02-02 00:46:30| 来源:| 编辑:笔名| 点击:0次

基础设施项目实施PPP模式的若干问题及建议

(一)政府的参与模式

1.政府直接与社会资本合作。该模式可降低政府在提供公共产品中的直接投入,但若合作方在建设、运营中出现了风险或困难,导致社会资本的利益受到损失,就可能影响项目的正常运营,进而会降低项目的服务水平,不能正常发挥社会功能。在这种合作模式下,合作条约中对社会资本方权利义务的严格、细致约束显得尤其重要。

2.政府指定企业与社会资本合作。该模式的优点包括:①政府指定企业普遍具有较高信用级别,利于招商引资,同时可提高合资项目公司的信用,利于降低融资成本和项目推进;②政府企业参股后全程参与,可在工程质畺安全管控、人为虚增投资防范、营运期管理等方面降低风险,尤其是社会资本在建设、运营过程中出现困难或因不可抗力原因需退出时可迅速接管,不影响服务公众;③合资公司可通过股东身份和《公司章程》等手段进行管理,不再单纯地通过行政干预方式解决,利于加快政府职能转变;④可提高政府指定企业的管理水平,促进企业转型发展。需要指出的是,政府指定企业代表政府与社会资本进行合作时,只能以参股方式,股份比例可结合指定企业的财务能力。

(二)PPP项目投资收益的确定

目前各地普遍通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴和资源配置等方式解决投资回报问题。

1.合理选择投资回报模式。对于具有明确的收费基础、且经营收费能完全覆盖投资成本的项目可通过授予特许经营权的方式解决;对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或者资源的项目,可通过授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式解决;对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目,可通过政府购买服务方式解决。

2.合理确定项目投资收益率。建立合理的风险共担和利益共享机制是保障投资人和政府权益的基础,很多PPP项目都确定了投资收益上下限,即投资收益超过一定幅度后溢价共享和亏损共担。在PPP项目招商或者谈判时,要合理确定投资收益率,为避免盲目兜底,政府要开展财政承受能力论证。

3.全面测算投资回报收益。部分项目特许经营权除固定收费外,还有附属资源开发,如高速公路特许经营权就包括收费权、沿线服务区、广告、加油站附属设施的经营权,甚至包括部分沿线土地的开发权,因此在投资回报测算时不能仅仅测算收费收益。此外,PPP项目一般包括项目设计、建造和运营全周期,类似目前高速公路领域广泛采用的BOT+EPC模式,投资人在设计施工总承包过程中就获得了一定的利润,这部分利润也应计入投资回报。同时,还要严格审查项目概算投资,避免投资人通过虚增概算在施工期就套取超常规利润,造成项目投资增大、运营期亏损更大、收费高而增加政府补贴的不利状况。

(三)对国有企业以社会资本身份参与PPP项目的监管

相关部门要重视国有企业以社会资本身份参与PPP项目的监督,避免一哄而上,变成冲动型PPP,要厘清哪些项目符合PPP运作条件,谨防一些利用高杠杆金融手段进行筹融资的PPP项目,原因是这些项目一旦出现运营风险,可能成为国有企业的巨大负担。

(四)建议

1.丰富合作模式,鼓励政府指定国有企业以参股方式参与PPP项目,但政府指定企业的参股比例不应过高(通常不应超50%),否则就失去了PPP模式引进社会资本融资、转变政府职能的意义。

2.建立合理的投资回报机制,树立项目全生命周期绩效管理理念,合理控制风险。政府不宜大包大揽,谨防以PPP之名行BT之实,化短期债务为长期债务、化直接负债为间接负债。同时,可以通过与工程设计施工相结合、授予广告等附属资产经营权等方式,提高投资回报能力

基础设施项目实施PPP模式的若干问题及建

,吸引更广泛的投资人。

3.注重国有企业以社会资本参与PPP项目的监管。对国有企业以社会资本进行PPP项目投资,要设定基本要求并加强效能监察,避免冲动型PPP和国有企业投资冲动带来的负面效果,如盲目决策、将地方债务转嫁为央企债务或外地债务等。在推动PPP模式的同时,要防止系统性的负面效应。

李斐然